El Gobierno Nacional elaboró recientemente el documento “Colombia Visión en el Segundo Centenario 2019”, en el que se hace un ejercicio de planeación prospectiva en todos los sectores de intervención pública, e invitó a la opinión a discutirlo. Atendiendo esta invitación, este artículo tiene como propósito revisar el capítulo denominado “Fortalecimiento de la descentralización y adecuación del ordenamiento territorial”. Este texto contiene un diagnóstico de la situación y la identificación de los principales problemas del proceso y unos objetivos y estrategias hacia el año 2019. Constituye por tanto un insumo valioso para la discusión, toda vez que refleja la concepción e interpretación del Gobierno, o por lo menos de algunas de sus instituciones. Reconociendo el valor del documento quisiera concentrarme en los “problemas” que tiene y en hacer algunas recomendaciones para su mejoramiento.

Por Alberto Maldonado Copello*

amaldonado@supercabletv.net.co

En mí opinión, el principal vacío del texto radica en el precario e insuficiente tratamiento de los resultados alcanzados por el modelo de descentralización vigente, problema que a su vez está estrechamente relacionado con una de las grandes deficiencias en la gestión del proceso por parte del Gobierno Nacional, esto es, la ausencia de esquemas eficaces de seguimiento y evaluación. Con la información y el análisis presentado en el texto el lector difícilmente puede formarse una idea clara sobre si el proceso está alcanzando los resultados previstos.

Sobra insistir en la importancia de conocer los resultados del proceso. La descentralización territorial se pone en marcha como una estrategia para alcanzar los siguientes resultados: mejorar las coberturas y la calidad de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación, deporte, infraestructura vial, desarrollo rural, ambiente, atención a la población vulnerable y otros sectores enumerados en la Ley 715 de 2001; contribuir a la promoción del desarrollo económico local, la generación de empleo y la atención de los desempleados; disminuir las desigualdades regionales y municipales en los indicadores sociales, de infraestructura y de desarrollo económico, y por tanto las brechas existentes en desarrollo humano y pobreza; mejorar especialmente la situación de los municipios más pequeños y atrasados, a los cuales ofrece recursos para garantizar su supervivencia, así como a los municipios ribereños del río Magdalena; mejorar las condiciones de vida de la población indígena; fortalecer la democracia representativa, incrementando la participación electoral, promoviendo el surgimiento de nuevas fuerzas políticas y su acceso al poder territorial; desarrollar la democracia participativa y directa; aumentar la gobernabilidad y la legitimidad de los gobiernos territoriales y del Estado en su conjunto.

Estos objetivos, numerosos, pueden a su vez, dividirse en muchos objetivos específicos sobre los cuales debería concentrarse la atención, de cualquier persona que se interese por la descentralización. El documento del Gobierno, que cuenta con todos los recursos del Estado en materia de sistemas de información, de control y evaluación de la gestión pública, debería dar respuesta a todos estos interrogantes. Sin embargo, lo hace muy precaria y parcialmente, y sin suficiente sustentación empírica.

Con relación al mejoramiento en la cobertura y calidad de los servicios, el documento afirma que durante el período 1994 - 2001 los resultados no fueron proporcionales con la magnitud de los recursos transferidos, en los sectores de educación, salud y agua potable. Dicho de otra forma, la eficiencia en su utilización fue reducida, a pesar de que se hubieran podido obtener mejores resultados con la misma plata. Esta situación condujo, en parte, a la reforma constitucional de 2001 del régimen de transferencias que creó el sistema general de participaciones e introdujo el criterio de reparto de recursos por costo de prestación del servicio a los usuarios. A continuación, el documento plantea que entre 2002 y 2004 ha aumentado sustancialmente el número de niños matriculados y de afiliados al régimen de seguridad social, así como otros indicadores en cobertura de agua y alimentación escolar.

Sin embargo, la estadística presentada no es clara y concluyente y no se utilizan los mismos indicadores para comparar los dos períodos. El documento pasa muy rápido por el período anterior al Acto Legislativo No 1 de 2001, y deja la impresión de que prácticamente no se hizo nada en dichos años, lo cual no es cierto a la luz de la propia información oficial, consignada en documentos de evaluación del propio DNP o de los ministerios correspondientes. Igualmente no examina los factores que incidieron en la menor eficiencia de los recursos, como el aumento del costo salarial de los maestros decretado por el Gobierno Nacional en 1995. Evidentemente el diseño del sistema de transferencias fue un factor importante, y por eso se justificó su modificación, pero no fue la única razón.

                                                               Fotos La Esquina

De otra parte, el texto no examina la situación en los demás sectores donde las entidades territoriales tienen una responsabilidad importante. Los recursos para estos sectores son mucho menores en comparación con educación y salud, pero necesarios para el desarrollo local. No hay un solo dato sobre ellos. Tampoco presenta el documento información alguna sobre la reducción de las desigualdades territoriales y sobre el posible impacto de la descentralización en la reducción de la pobreza y el mejoramiento del desarrollo humano. El papel de las entidades territoriales en la promoción del desarrollo económico local es ignorado, así como los efectos sobre los pueblos indígenas, los municipios más pequeños y atrasados y los ribereños del Río Magdalena.

Pero dejando de lado la comparación con el período anterior, el documento no presenta una línea de base clara y consistente sobre la situación actual, que sirva de referencia para la visión hacia el 2019. Todavía, casi 20 años después de establecida la elección popular de alcaldes, el Gobierno Nacional no ha podido o querido construir un sistema de  información mínimo sobre la descentralización. Por su carácter de capítulo sobre el desarrollo territorial, el documento debería presentar la situación de los indicadores de educación, salud y agua potable, por departamentos y municipios o al menos por categorías básicas. No tiene sentido un análisis del desarrollo territorial que no presenta la información por territorios.

Con relación a los resultados políticos, la situación es muy parecida. El estudio presenta alguna información sobre la participación electoral y la distribución de los alcaldes por partidos y grupos políticos, pero en forma agregada y sin una interpretación de la situación. El tema de la democracia participativa es despachado con algunas afirmaciones generales, evidenciando el descuido del tema o la carencia de información. Finalmente no se dice nada sobre la gobernabilidad y la legitimidad. En este tema, así como en varios de los anteriores, prácticamente se repite lo que ya se había dicho en las bases del plan de desarrollo hacia un estado comunitario, lo que genera la inquietud sobre si no ha ocurrido nada en estos tres años de gobierno.

Frente a esta situación nos preguntamos cómo es posible plantear seriamente una visión de futuro sin tener una clara identificación de la situación existente. No hay un referente preciso para definir metas, por lo cual el documento termina proponiendo fundamentalmente cambios en el modelo y no resultados concretos, el medio se convierte en el fin. Igualmente, sin el conocimiento de los resultados alcanzados resulta difícil plantear los problemas a resolver. Esto conduce a que el documento dedique la mayor proporción del análisis a problemas de diseño, sin vínculos claros con los problemas existentes.

La gran deficiencia con relación a la evaluación de los resultados alcanzados, se deriva del incumplimiento sistemático del Gobierno Nacional de sus responsabilidades como coordinador y evaluador del proceso de descentralización territorial. A pesar de lo establecido tanto en la Constitución, como en las distintas leyes que han regulado el proceso, en términos generales como sectoriales, el Gobierno Nacional no ha puesto en marcha esquemas eficaces de control y evaluación, lo cual resulta inaceptable, dada la magnitud de los recursos transferidos y su importancia para el desarrollo territorial.

Sin una adecuada evaluación, la política seguirá careciendo de insumos para su formulación y no se podrá aprovechar plenamente el potencial de la descentralización. Con el esquema vigente y las normas existentes, muchos municipios, –aunque proporcionalmente la minoría– tienen buenos desempeños y logran mejorar la cobertura y calidad de sus servicios, tanto en grandes ciudades como en pequeños pueblos. Igualmente, en muchos casos se ponen en marcha modelos democráticos de gestión que estimulan la participación ciudadana y surgen experiencias locales de rechazo a los actores armados. En muchos otros casos la corrupción, el clientelismo o la ineficiencia, hacen que los recursos no resuelvan las necesidades de la población, en la magnitud que se esperaba. El control y la evaluación deben ser constantes y estrictos para premiar a quienes lo están haciendo bien, y corregir y sancionar a quienes no cumplen adecuadamente con sus funciones. El documento del Gobierno y las entidades territoriales deberían comprometerse seriamente con el control y la evaluación de estos aspectos. Considerando que se trata –como dijo hace muchos años Eduardo Wiesner– del proyecto de inversión más grande del país, debería destinarse el 0,01% del valor total de las transferencias y las regalías a crear un programa masivo de seguimiento y evaluación con veeduría ciudadana y apoyo internacional.

* Consultor, investigador del área de desarrollo local de la maestría en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública.