El proceso de descentralización implementado en Colombia en las dos últimas décadas ha permitido construir espacios políticos, sociales y administrativos adecuados para promover el desarrollo local y el fortalecimiento de las instituciones democráticas

Por Yesid Sandoval
y-sandoval@ard.org.co
               

Este proceso, sustentado en el traslado de responsabilidades y recursos desde la Nación hacia las entidades territoriales, propicia el ejercicio de una mayor autonomía de los municipios para la atención de las necesidades de la población.

Los avances logrados en estas materias han sido especialmente significativos para las ciudades grandes e intermedias, sin embargo, en una buena parte del territorio colombiano, algo más de 900 municipios, los logros no han sido igualmente positivos. Estos municipios todavía presentan altos índices de pobreza, así como deficiencias en la provisión de servicios, debilidad de sus estructuras administrativas, aislamiento de las decisiones del Gobierno Central, y todo esto agravado por acentuados problemas de orden público y por la alta presencia de cultivos ilícitos. Este amplio territorio fue bautizado por el periodista Hernando Gómez Buendía con el nombre de la “Otra Colombia”.

Estos olvidados y débiles municipios no son atendidos de manera adecuada por las políticas públicas nacionales. Por lo general, estas políticas han tenido un carácter genérico que desconoce la diversidad municipal colombiana y asume en forma equivocada que existe un único perfil de “municipio”. La aplicación homogénea de la legislación en un país como Colombia, cuyo territorio está compuesto por regiones con marcadas diferencias socioeconómicas, restringe el accionar de las autoridades locales e incide en la agudización de las diferencias territoriales y los conflictos sociales. Con ello se abona el abismo que existe entre la Colombia de las oportunidades y la Colombia olvidada.

El Programa de Fortalecimiento de la Democracia Local auspiciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –Usaid–, es consciente de este desequilibrio territorial y, por tal motivo, ha venido adelantando, desde el año 2002, un trabajo en estas municipalidades de la “Otra Colombia”. A través de su Componente de Políticas Públicas Municipales se ha desarrollado un proceso de diálogo participativo con actores representativos de las comunidades de estas regiones, con el que se han logrado diagnosticar las restricciones más significativas de la política pública que afecta los gobiernos locales, enmarcadas en los sectores de la salud, educación, servicios públicos, finanzas y rentas, orden público y cultivos ilícitos, y planeación.

El proceso de interacción ha tenido escenarios de conversatorio de cobertura municipal, departamental, regional y nacional, en departamentos como Nariño, Cauca, Huila, Tolima, Antioquia y Bolívar. Así se han generado espacios políticos y sociales entre representantes de la ciudadanía, autoridades, minorías, expertos, académicos, miembros del Legislativo y del Gobierno, y se ha impulsado la formación de una red de actores con la que se promueve la formulación, análisis e implementación de las reformas a las políticas públicas surgidas del proceso.

En estos conversatorios se ha evaluado la problemática que aqueja a la “Otra Colombia”, se han esbozado los caminos a seguir en la búsqueda de soluciones a través de propuestas de reforma a las políticas públicas en los diferentes sectores y, sobre todo, se ha sensibilizado a los participantes sobre lo vital de este proceso para el País.

A lo largo de los últimos dos años, los eventos han servido para corroborar los rasgos “típicos” y “distintivos” de los municipios de la “Otra Colombia”, como: la existencia de una base socioeconómica muy precaria, la deficiente infraestructura de transporte, de comunicaciones, de energía y otros servicios; las prácticas de colonización; la existencia de resguardos o poblaciones indígenas concentradas, o en otros casos, población de negritudes viviendo en condiciones de marginalidad absoluta; con reservas ambientales; baja densidad demográfica, cascos urbanos pequeños, y principalmente rurales.

Otras características comunes en estos municipios es que son zonas receptoras o generadoras de desplazados, con alta incidencia de la pobreza de ingreso y de necesidades básicas insatisfechas, con un reducido capital social, y la relativa “ausencia”, “debilidad” o “precariedad” del Estado.

Con la intención de promover las propuestas de reforma a las políticas públicas para los municipios de la “Otra Colombia”, ellas se han venido presentando y discutiendo ante las instituciones encargadas de tomar decisiones, tanto del Legislativo como del Ejecutivo.

Propuestas y avances

A continuación se presentan las principales propuestas de reforma de las políticas públicas dirigidas a la “Otra Colombia” que se espera sean consideradas por los tomadores de decisión nacionales y territoriales.

Salud

Se propone el desarrollo de instrumentos de ajuste fiscal y de simplificación del funcionamiento de los hospitales públicos para que sean viables en los municipios pequeños, pobres y marginados. Así mismo, se busca reformar el Régimen Subsidiado de Salud, que conlleve a la modificación del régimen de propiedad y dirección de las ARS. Lo anterior se logrará con la modificación de las Leyes 100 de 1993 y 715 de 2001.

Algunos de estos ajustes se discuten actualmente en el Senado a través de los Proyectos de Ley 052, presentado por el Ministerio de la Protección Social, y el 151, presentado por el Senador Rodrigo Rivera, acumulado al PL 052.

Educación

Se plantean cuatro alternativas de cambio que giran en torno a la creación de centros de apoyo a la formación de docentes, la extensión de los métodos multigrado, separación de los fondos de transferencias del sector y el mejoramiento de la calidad.

Esta última propuesta invita a la emisión de un Decreto del Ministerio de Educación Nacional que impulse el mejoramiento de la calidad, sugiriendo a los municipios acoger un manual para el uso de los resultados de las pruebas de calidad, de manera que se puedan aplicar soluciones prácticas a los problemas identificados y adecuados a las características de las regiones.

Servicios públicos

Las iniciativas de reforma de las políticas públicas en este sector se enfocan en eximir del pago de las contribuciones especiales a los municipios menores y comunidades organizadas, así como a flexibilizar el cumplimiento de los requisitos de calidad en el agua potable en estas regiones. También se propuso establecer unas exigencias mínimas necesarias de evaluación para hacer viable el servicio a los pequeños prestadores, lo cual ya fue definido por parte de la Sspd1 y la CRA2 a través de la Circular N° 005 /04.

Por otro lado, se quiso blindar de eventuales procesos de embargo los recursos de transferencias de propósito general para infraestructura de agua y saneamiento. Esta protección especial se concretó en el Decreto 456 de 2004 del Ministerio de Medio Ambiente, que asegura principalmente a los municipios pequeños.

El fortalecimiento de la operación de los entes prestadores de pequeños municipios a través de la capacitación y certificación técnica de sus trabajadores vinculados y nuevos, también hacía parte de una de las necesidades encontradas en los diálogos con la Otra Colombia. Una respuesta grata a esta propuesta se concretó mediante el Decreto 1076 de 2003 del Mavdt.

Finanzas públicas

En este campo se plantean ajustes en la reasignación de las responsabilidades catastrales entre los municipios y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, así como la creación de un fondo para llevar a cabo estas labores. Por otro lado, se propone aumentar el monto de contratación directa por los alcaldes de municipios de 5ª y 6ª categoría, así como permitir la contratación de obras con la junta de acción comunal de la comunidad beneficiada y asegurar la participación de la comunidad en la interventoría de dichas obras mediante formas novedosas de veeduría ciudadana.

Adicionalmente, se plantea mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público local sustentadas en la formulación de un marco de referencia para la elaboración del Estatuto Orgánico del Presupuesto Municipal. Al respecto, se ha facilitado esta discusión a través de la Federación Colombiana de Municipios en el marco del actual Proyecto de Ley estatutaria de presupuesto que cursa en el Congreso de la República.

Planeación municipal

En este sector se proponen modificaciones de las Leyes 152 y 388 de 1994, gracias a las cuales se introduciría un aire de renovación en los enfoques de planeación, agregándole una concepción estratégica y, puntualmente, se fortalecerían los Consejos Territoriales de Planeación en su gestión.

Con el fin de brindarle continuidad a las acciones del gobierno que requieren trascender los períodos administrativos y con el fin de propiciar la gestión del desarrollo local de largo plazo, se propone que en los cambios de administraciones el equipo de gobierno saliente, liderado por el alcalde, presente a la administración entrante, de forma pública, un informe detallado sobre los logros de su plan de gobierno y los programas y proyectos en marcha.

Adicionalmente, se propone simplificar el Sistema de Planeación Municipal, reduciendo las exigencias para los municipios pequeños y estimulando las formas de planeación regional.

Orden público y cultivos de uso ilícito

Por último, en este sector la propuesta de modificación de la política pública se centra en cambiar el criterio de temporalidad en programas de sustitución de cultivos por uno de ayuda a los cultivadores pequeños, especificando que dichos programas se promoverán a favor de los cultivos menores, sin importar el tiempo de la siembra. Lo anterior se puede alcanzar modificando el artículo 88 de la Ley 30 de 1986, denominada Estatuto Antinarcóticos.

Así, en los dos últimos años de intenso trabajo de investigación, concertación y discusión, se han identificado y facilitado los medios para promover las propuestas de reforma a las políticas públicas municipales que buscarán acercar a la Colombia de las oportunidades, la Colombia visible, la “Otra Colombia”, y de esta manera propender por un país más equitativo y de mayores oportunidades para los menos favorecidos.

* Subdirector de asistencia técnica y capacitación de ARD Colombia. Ejecutor del Programa de Fortalecimiento de la Democracia Local auspiciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional en Colombia

1 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2 Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Este artículo es posible gracias al apoyo de la Oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID/Colombia) bajo los términos del Contrato No. 514-C-00-02-00213-00.  Las opiniones presentadas aquí son de la exclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). mtrujillo@ard.org.co