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Los procesos de democratización de la vida municipal y la descentralización, han jugado un papel paradójico en la relación entre conflicto armado y gobernabilidad. En el proceso, adelantado durante los años ochenta y noventa, subyacía la idea de mejorar las condiciones de gobernabilidad por la vía de una mayor legitimidad de las autoridades electas, ya no impuestas por conventículos políticos sino escogidas por las comunidades. Funcionó en las ciudades grandes y en los municipios menos expuestos al rigor del conflicto, pero el papel paradójico lo jugó en los municipios más expuestos y menos protegidos. Allí, los recursos aumentados por las transferencias o por las regalías en otros casos, convirtieron a las administraciones municipales en objetivo de los grupos armados ilegales que vieron, en el nuevo municipio colombiano, un potencial económico capturable Por Armando Borrero Mansilla En esas condiciones, la afectación de la vida política municipal por causa de la violencia ha sido intensa. El desarrollo de la democracia local no sólo se ve detenido sino en franca regresión cuando los municipios son objetivos de las disputas entre organizaciones armadas ilegales y entre éstas y el Estado o cuando predomina sin mayor oposición cualquiera distinto del Estado, sean las guerrillas o sean las autodefensas. La presencia de organizaciones armadas inhibe la participación ciudadana, tanto política como social, rompe las solidaridades de la comunidad y afecta negativamente la gobernabilidad en las localidades.
• Las autoridades locales son condicionadas por una organización ilegal y puestas a su servicio. La definición de preferencias y la toma de decisiones pasa a las jefaturas de la guerrilla o de las autodefensas, las cuales ejercen la capacidad de definir preferencias y decidir, de manera militar y arbitraria, según sus intereses de control territorial y poblacional. • Aunque no siempre las organizaciones armadas pueden estar opuestas a cierto tipo de movimientos sociales (especialmente la guerrilla cuando se trata de enfrentamientos sociedad-Estado) los pobladores se inhiben, por miedo, de intentar acciones colectivas por iniciativa propia. Prima la estrategia del bajo perfil para evitar visibilidad social. Los movimientos sociales, cuando se dan, son generalmente promovidos por la guerrilla (ocasionalmente por las autodefensas, como en el sur de Bolívar, con el fin de impedir una zona de distensión para el Eln) y dirigidos a realizar acciones congruentes con los fines y objetivos del promotor (bloqueo de vías, marchas, tomas de instalaciones). La comunidad ve recortada su posibilidad de decidir y de obrar con arreglo a intereses propios. • Las autoridades locales son expulsadas de los municipios y con esto se pierde cualquier capacidad de integración social que haya tenido el Estado. Las instituciones pierden presencia y el poder queda en manos de grupos que lo ejercen con una lógica puramente militar por necesidades del conflicto mismo. Todo se subordina a las necesidades de información, de abastecimiento, de reclutamiento y seguridad que tenga el grupo armado en control. • Cuando la situación de un municipio es inestable en términos de control por parte del Estado y de organizaciones armadas ilegales, el miedo rompe las posibilidades de organización y de participación social. Si no hay un solo poder en control, los pobladores temen ser identificados como simpatizantes de cualquier grupo o como fieles al Estado porque provocan represalias de los oponentes. La situación de estar "entre dos fuegos" (a veces tres) solo permite el desarrollo de estrategias de supervivencia para eludir compromisos notorios. Se vuelve peligroso manifestar preferencias políticas, participar en organizaciones, promover acciones colectivas, en fin, ponerse de parte de algo o alguien. En cualquiera de estas situaciones, la democracia local se ve afectada fuertemente. Falta, o no funcionan bien, las instituciones de un Estado de derecho que son un requisito sine qua non, para la existencia de la democracia: ni leyes impersonales, ni tolerancia para la diversidad de posiciones, ni justicia imparcial, ni desconcentración del poder. El conflicto interno tiene un efecto negativo sobre la descentralización y sobre el gasto público, y por tanto, sobre las transferencias de la nación a los entes territoriales, sobre el liderazgo de los funcionarios regionales y locales en materia de seguridad, sobre el manejo de las regalías y sobre la capacidad de negociación de las autoridades locales frente a los otros niveles territoriales. Uno de los temas más afectados ha sido el del ordenamiento territorial. La Constitución del 91 es ambigua en la materia, permite varias lecturas del tema y en los años de su vigencia no ha sido posible, tras nueve proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial, aprobar ese estatuto indispensable. Entre tanto se han aprobado siete leyes ordinarias sobre temas relacionados con el desarrollo territorial que conforman una legislación de aspectos parciales sin la coherencia que podría darle la ley orgánica. La exacerbación del conflicto en la década pasada, no sólo resta interés y aplaza el debate sobre ordenamiento territorial, sino que refuerza las tendencias centralizadoras que siempre aparecen en un Estado en guerra. No hay interés en el nivel central por la promoción del debate sobre la cuestión territorial y además el problema fiscal, al cual contribuye el gasto en seguridad, refuerza la tendencia al control central: el manejo del déficit implica la búsqueda de instrumentos para controlar las transferencias a las regiones y municipios. En todos los sentidos, el conflicto interno se interpone entre las necesidades inmediatas del Estado central y las de más largo plazo, relacionadas con la democracia local. Esta se suma a todas las tareas que en lo social, lo económico y lo político, tiene aplazadas la sociedad colombiana. Las presiones de los actores armados sobre las autoridades locales, los asesinatos de alcaldes, personeros y concejales, la acefalía gubernamental que produce el desplazamiento de las autoridades, la destrucción de instalaciones, la obstrucción de las elecciones, los condicionamientos y la depredación en el manejo de los recursos, etcétera, afectan de manera directa los elementos fundamentales de la gobernabilidad: la institucionalidad estatal y la integración social de las comunidades. El primer elemento, las instituciones, o bien dejan de tener presencia o funcionan de manera condicionada. Municipios sin fuerza pública, no pueden sostener la presencia de otras agencias del Estado o, si están presentes, no pueden tener independencia alguna. Se afectan tres planos de la función del Estado a saber: • El plano de lo funcional. Este se refiere a la pregunta ¿quién hace qué? Normalmente se presentan diferencias y conflictos acerca de si una función debe ser cumplida por el Estado o por la empresa privada o por la comunidad organizada. Pero la presencia de actores armados resuelve el asunto por medio no democráticos: "Manu militari" estas organizaciones asumen funciones por si y ante si, por encima de la institucionalidad y sin la participación ciudadana. • El plano de lo material, aquel referido a la distribución del excedente económico, se ve afectado por la inexistencia del monopolio estatal sobre la tributación. Las organizaciones armadas realizan exacciones sobre la población y sobre los presupuestos municipales y por supuesto, sin control democrático alguno. • En el plano de la dominación, es decir de la capacidad de determinar preferencias y escoger alternativas y cursos de acción, las autoridades municipales se ven, o condicionadas parcialmente o sometidas del todo por organizaciones armadas. El poder de la sociedad civil tampoco se puede expresar, bien porque se le prohíba expresamente, o porque el miedo generalizado determine conductas de inhibición en la expresión y en la participación, mediante las cuales las personas buscan reducir su visibilidad social. La presencia de grupos armados sin sujeción alguna a derecho, inhibe la capacidad de decisión y por tanto, el desarrollo de la política en las localidades. En un contexto de violencia, las políticas que pueden estimular el desarrollo democrático son aquellas que en primer lugar, mitiguen y reduzcan la violencia y refuercen la autonomía, tanto de las autoridades locales como de las comunidades. Unas pueden ser estatales de tipo general, nacional, que le den respaldo a las instituciones y a los funcionarios, otras pueden ser locales, dirigidas a fortalecer la integración social, el bienestar y la economía. En conjunto, se pueden distinguir. • Políticas dirigidas a aumentar la presencia del Estado, las cuales implican una combinación de instituciones de control social ( presencia de la fuerza pública, de la justicia y de la hacienda pública, en primer lugar.) • Políticas de desarrollo económico: fomento de actividades productivas, construcción y mejoramiento de infraestructura. • Políticas de desarrollo social (aumento del capital social) centradas en fortalecimiento del tejido social, educación, capacitación, salud, seguridad social, cultura y esparcimiento. • Políticas de control de los cultivos ilícitos con un componente internacional (apoyo de los consumidores a las iniciativas de sustitución, por ejemplo) subsidios a la agricultura, vinculación efectiva al mercado nacional y en general, fomento de las alternativas viables para sustituir la economía ilegal. La experiencia colombiana y en general la de toda sociedad en conflicto, muestra como las comunidades bien integradas socialmente (institucionalizadas, con identidad, solidarias y de interacciones intensas) resisten mejor que otras la penetración y consolidación de los factores de violencia. Estas comunidades pueden combatir mejor la corrupción y con eso no solamente salvan recursos para el bien común, sino que aumentan la legitimidad estatal. Adicionalmente, el control de los cultivos de uso ilícito es otro factor de estabilidad porque, como ya se mencionó, aleja la posibilidad de disputas por el control de los mismos. En suma, una combinación de medidas de fuerza preventiva y de fortalecimiento de los lazos de las comunidades puede resultar en una gobernabilidad acrecentada y en una mejor democracia local. El desafío está en combinar fuerza, desarrollo social, participación popular e inclusión de las mayorías en la vida institucional.
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