El desarrollo relativo de los municipios del país evidencia una dualidad que los caracteriza, donde se contrasta, por un lado, un
gran número de asentamientos poblacionales con condiciones
de vida precarias y, por el otro, una proporción menor, dotada
de infraestructuras, servicios, facilidades y administraciones que les garantizan un mejor vivir

Por Hernando González M.*
herisa1@supercabletv.net.co

El reconocimiento de la debilidad de la planeación normativa, que se ha venido practicando en el país desde hace cerca de una década, las condiciones cada vez más cambiantes e inciertas del entorno del desarrollo municipal, y la situación acentuada de pérdida de gobernabilidad en los municipios de la “Otra Colombia”, hacen inaplazable disponer de instrumentos más potentes de planificación y gestión del desarrollo que contribuyan significativamente a que las comunidades y organizaciones locales retomen el control de su desarrollo. Esta necesidad es más evidente en este momento, recién iniciados los nuevos períodos de gobierno que tendrán una duración de cuatro años, disponiéndose de un mayor margen de tiempo para adelantar proyectos de desarrollo transformadores.

Hacia el rescate de la planificación del desarrollo territorial
El principal reto de la renovación de la planificación es planear –en medio de altos índices de ingobernabilidad y falta de institucionalidad–, para intervenir los factores de desarrollo económico, social, político e institucional que están en la base de las problemáticas particulares de cada territorio, logrando que los actores y organizaciones locales, en concurrencia con la nación, retomen las riendas del desarrollo.

El interrogante central que se plantea es el siguiente: ¿qué tipo de planeación se requiere para recuperar la gobernabilidad, de manera que se logre la transición de reglas de juego paraestatales hacia las reglas de un Estado comunitario renovado? Esto implica que el tipo de planificación debe conducir a la definición de unas estrategias, unos programas y proyectos que garanticen, entre otros aspectos, la construcción de capital social, la recuperación de la confianza, el fortalecimiento cultural e institucional, el desarrollo económico local y, en general, un desarrollo humano sustentable.

Los individuos y las organizaciones sociales, que a pesar de las dificultades de gobernabilidad se arraigan en los municipios de la “Otra Colombia”, tienen debilitado su tejido social, están fragmentados por la situación de conflicto, desesperanzados por la debilidad institucional, temerosos y muchas veces amenazados. La expectativa de unirse alrededor de procesos de desarrollo que les garanticen una estabilidad social y económica seguramente es elevada. Adicionalmente, un proceso de planificación que se dirija a la recuperación de los lazos de identidad territorial, a la elevación de la autoestima y construcción de identidad, a la generación de confianza y asociativismo, para emprender proyectos de desarrollo económico, ofrece una contribución fundamental para retomar la gobernabilidad.

Un plan que pretenda realmente elevar el bienestar de los grupos marginados, que supere las estructuras de dominación de determinados agentes externos a sus intereses, no puede dejar en segundo término la organización comunitaria como fuerza social que se apersone de su desarrollo, y este propósito debería contar con metas y estrategias específicas dentro del plan. Orlando Fals Borda, al plantear una guía para la reconstrucción de la gobernabilidad local, destaca el “poder primigenio del sector civil” y recomienda articularlo: se necesita reconocer, articular y hacer respetar la organización propia o autónoma de la sociedad civil, que se expresa en movimientos sociales y en espacios vitales mínimos. Se trata del pueblo productivo directo en sus respectivos contornos.

Para que la planeación se convierta en una herramienta de autodesarrollo, ésta se debe concebir no sólo como un medio para administrar unos escasos recursos transferidos desde la nación, sino que es necesario replantearla como un instrumento para aprovechar los recursos locales disponibles, comenzando por crear nuevos capitales sociales, institucionales, de conocimiento y políticos, activando los potenciales de desarrollo territorial endógeno que poseen todos los municipios.

La capacidad de que una sociedad lidere y conduzca su propio desarrollo, sujetándolo a la movilización de factores productivos disponibles en su área y a su potencial interno, expresa el denominado desarrollo endógeno. Este tipo de desarrollo tiene dos dimensiones: la económica y la sociocultural. En la primera, las organizaciones económicas locales utilizan su capacidad para aprovechar, de la manera más eficiente posible, sus factores de producción. La segunda, la sociocultural, pone en acción los valores y las instituciones locales como activadores del autodesarrollo.

Planificación y gestión del desarrollo municipal
La renovación y fortalecimiento de la planificación en las entidades territoriales requiere ser soportada con políticas y programas públicos a nivel nacional, departamental y local que desarrollen aspectos como la formación y capacitación de las entidades e instancias de planeación. Esto incluye, entre otros aspectos, la reingeniería de las planeaciones municipales, la planeación regional y el fortalecimiento institucional, la preparación de capacitadores para la planificación y gestión del desarrollo territorial, el diseño de metodologías apropiadas para el uso de la planificación estratégica con visión de largo plazo, el diseño y aplicación de sistemas de información, seguimiento y evaluación de la planificación, incorporando los nuevos conceptos de desarrollo territorial, de prospectiva y de monitoreo participativo.

En una nueva política de desarrollo institucional local deberá reconocerse la diversidad regional y la importancia de focalizar el apoyo a los municipios pequeños de la “Otra Colombia”, buscando proveerlos de instrumentos para que a partir de su propia organización local creen las bases que les permitan su autodesarrollo, contando con la correspondiente concurrencia y subsidiariedad departamental y nacional.

No se trataría de establecer categorías de planes de desarrollo municipal; la definición más específica de algunos contenidos de los planes agregando nuevos artículos, ajustando y reglamentando otros, llevaría a una ley marco renovada, que se desarrollaría atendiendo las particularidades regionales y locales, en el sentido de ampliar los énfasis o de profundizar determinados tópicos, atendiendo las características de cada entidad territorial, teniendo especial cuidado en contemplar claramente el proceso de creación de condiciones para que las autoridades e instancias del sistema de planificación local se conviertan en agentes permanentes de planificación y gestión.

Las principales áreas de ajuste de la normatividad para el proceso de planificación tienen que ver con 1) la fase pre-plan (programa de gobierno y empalme); 2) el fortalecimiento del sistema de planeación; 3) los contenidos del plan; 4) los instrumentos de gestión; 5) procesos de seguimiento y evaluación; y 6) la articulación con la planificación territorial.

Propuestas de ajuste a las políticas públicas
Varias de estas acciones se podrán adelantar sin necesidad de ajustes legales y otras requerirán revisión de la Ley 152 de 1994 y de otras normas relacionadas. Con respecto a dicha Ley se considera necesario realizar los siguientes ajustes y complementaciones:
- Reglamentación del programa de gobierno, y empalme: los programas de gobierno plantearán la percepción del candidato sobre los asuntos claves para el desarrollo local y las soluciones, indicando una propuesta sobre la visión de municipio que se pretende forjar en un horizonte futuro, y las acciones estratégicas que se adelantarán, mostrando su viabilidad y pertinencia.

Por otra parte, con el fin de propiciar la planificación y gestión del desarrollo local como un proceso continuo de largo plazo, que logre actuar sobre los asuntos fundamentales para el desarrollo local, en los cambios de administraciones. El equipo de gobierno saliente, liderado por el Alcalde, presentará por escrito y en reuniones de trabajo con la administración entrante, un informe detallado sobre los logros de su plan de gobierno y los programas y proyectos en marcha, haciendo las recomendaciones correspondientes para darle continuidad a las acciones de gobierno que requieren trascender los períodos administrativos, de acuerdo con la visión compartida de desarrollo.

- Los Consejos Territoriales de Planeación: además de las atribuciones establecidas en la Ley del Plan de Desarrollo, los Consejos Territoriales de Planeación harán seguimiento, evaluación y recomendaciones para la buena marcha de los planes, informando públicamente a la ciudadanía sobre los resultados de la gestión en términos del logro de los objetivos del plan de desarrollo y realizando un balance anual de resultados. Las recomendaciones del Consejo Territorial deberán ser respondidas públicamente por la administración municipal.
Con respecto a la integración del Consejo territorial de Planeación, la selección de los miembros que realice el Alcalde debe ser justificada atendiendo las ternas de representantes presentadas por las respectivas entidades y organizaciones que deben hacer parte del Consejo.

- Evaluación y seguimiento, rendición de cuentas de los planes de desarrollo: con el fin de desarrollar las disposiciones generales de la Ley 152 de 1994 (cap. XII) los municipios, con el apoyo a nivel nacional y departamental, diseñarán un sistema de información, autoevaluación y monitoreo del proceso de planeación local, sencillo y descentralizado, que se utilizará en la formulación de los planes y para monitorear su gestión y ejecución. Las autoridades e instancias del sistema de planeación local serán capacitadas y asesoradas por los departamentos para que administren y usen el sistema de evaluación y monitoreo en la realización de sus respectivas atribuciones.

- Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica, concebida en función de propósitos compartidos de desarrollo a largo plazo, con perspectiva regional; con sus correspondientes estrategias y plan de gestión, y por un plan de inversiones de corto, mediano y largo plazo (un año, período de gobierno, y tres períodos de gobierno respectivamente), que serán ajustados cuando circunstancias especiales lo justifiquen o al iniciar cada nueva administración, en función del programa de gobierno, manteniendo las líneas y proyectos estratégicos de largo plazo.

- Presupuesto participativo: para la programación y ejecución del plan de inversiones, los municipios adoptarán metodologías de planeación y presupuesto participativo, creando un Consejo Municipal de Presupuesto Participativo y definiendo sus funciones e instrumentos de apoyo. Los programas y proyectos decididos con este mecanismo deberán ajustarse a las políticas y estrategias del plan de desarrollo.

- Articulación de planes de ordenamiento y planes de desarrollo: los planes de desarrollo y planes sectoriales armonizarán sus objetivos, políticas, estrategias y plan de inversiones, con el plan de ordenamiento o esquema de ordenamiento, de manera que se constituyan en instrumentos para el logro de la construcción de la visión y del modelo de desarrollo territorial a largo plazo, concebidos en dichos planes.

* Investigador

Este artículo es posible gracias al apoyo de la Oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID/Colombia) bajo los términos del Contrato No. 514-C-00-02-00213-00.  Las opiniones presentadas aquí son de la exclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). mtrujillo@ard.org.co