En
los últimos años las diferentes administraciones
distritales han hecho grandes esfuerzos en materia de desarrollo
social orientado a incrementar la calidad y el cubrimiento
de los servicios básicos de la población, la
protección del medio ambiente, la educación,
la seguridad, etcétera. Sin embargo, la sumatoria de
diversos índices negativos –incremento en los
niveles de pobreza, de desempleo y aumento de la marginalidad
entre otros aspectos–, indica que a pesar de los programas
desarrollados, el logro de estos objetivos no ha sido del
todo posible, en parte, por la crisis económica que
atraviesa Colombia desde finales de la década de los
noventa
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Según
el último Informe del Proyecto Bogotá, “Como
vamos”, la tasa neta de educación alcanza el
90%, la cobertura de acueducto y alcantarillado llega al 98%
y 90%, respectivamente y existe un millón trescientas
mil personas afiliadas al régimen subsidiado de salud,
pero casi la mitad de la población – el 49.9%–,
obtienen ingresos por debajo del nivel mínimo de adquisición
de una canasta básica de alimentos y el 14.9% para
adquirir los nutrientes y bienes esenciales. A lo anterior,
hay que adicionar el creciente índice de Gini, que
llega a 0.56, lo que significa que las personas con recursos
más altos reciben 56 veces más ingresos que
la población más pobre.
Por otro lado, las personas pobres de Bogotá para el
año 2000 se estimaron en 3.190.170, mientras que las
personas en condiciones de indigencia en 959.238 y los habitantes
de la calle en 10.447. De igual forma, la población
desplazada en el Distrito según la Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES–
que datan de 1985, alcanza las 480.000 personas, es decir
el 23% del total de la población desplazada del país,
no obstante, de acuerdo a los datos de la Secretaría
de Gobierno, la población atendida es tan sólo
de 50.000 personas, que son los que se encuentran en el sistema
único de la Red de Solidaridad, entre 1999 y 2002.
Si bien, la lucha contra la pobreza y el derecho a un ambiente
digno demandan ingentes esfuerzos en materia de inversión
de recursos económicos, el reto de reducir dichos niveles
será enorme para la administración del alcalde
Garzón, teniendo en cuenta que existen tres principales
aspectos preocupantes:
a) Un estancamiento del ingreso producto de sus fluctuaciones,
caída del 66.3% al 38.5% entre 1990 y el 2000 y el
aumento al 45.7% para el periodo siguiente.
b) problemas de sostenibilidad en los niveles de inversión
y reducción de los recursos extraordinarios de capital
disponibles y,
c) aumento en los montos de deuda (0.75% del PIB de la capital
en el 2000, 1.01% en el 2001 y 1.04% en el 2002) que han generado
mayores cargas por servicio de la misma y aumento de la vulnerabilidad
ante los vaivenes cambiarios internacionales
A pesar de que a agosto de 2003 la deuda externa del Distrito
pasó en términos porcentuales a representar
el 54.9% después de haber estado en 67% en 1999 cabe
anotar, que en su mayoría está compuesta por
recursos provenientes de los organismos multilaterales 39.2%,
bonos 26.5%, banca comercial 31.5% y gobiernos 2,5%. Como
se puede observar existe clara ausencia de recursos provenientes
de la cooperación internacional lo que denota falta
de ingresos externos cuyo propósito es invertir en
el desarrollo de proyectos de inversión social y de
mantenimiento de la infraestructura. Si a esto se le suma
la fuerte tendencia que tiene el Distrito a depender de las
finanzas nacionales y de sus transferencias, 30% aproximadamente,
puede decirse entonces, que existe una clara necesidad de
concretar nuevas alternativas de financiación.
Sin embargo, existen elementos que pueden actuar como barrera
en contra de la adquisición de recursos alternos y
sobre todo, afectar el intercambio de información entre
entes donantes y receptores. Por un lado está el manejo
institucional que la Administración Distrital le brinda
al tema de la cooperación internacional. Aunque la
oficina de Asesoría Región y Competitividad,
creada durante la administración Peñalosa, se
encarga de actuar como interlocutor entre las 42 entidades
del Distrito, ésta solamente interviene en el proceso
como un agente asesor y no como un agente propiciador de la
cooperación, lo que lleva a que sean las instituciones
del Distrito las que tengan que buscar fondos y programas
de cooperación convergentes con sus necesidades. Así
las cosas a futuro la coordinación institucional se
vislumbra como uno de los retos principales de la nueva Administración.
Esto sin olvidar la falta de coordinación que existe
entre las entidades nacionales y las fuentes externas: La
ACCI, los donantes, las Ong y desde luego, el Distrito. Este
último aspecto repercute por ejemplo en el conocimiento
de los objetivos que tienen las fuentes de cooperación,
las cuales han pasado de enfatizar el concepto de transferencia
de tecnología para dar prioridad al de “desarrollo
auto sostenido”, han cambiado las modalidades de cooperación
privilegiando la ayuda financiera a la cooperación
técnica y de hecho se han ampliado incluyendo nuevos
actores de cooperación, entre los que se cuenta las
fundaciones empresariales y las organizaciones no gubernamentales.
En general una de las consecuencias más graves de este
problema está en las dificultades que se pueden presentar
a la hora de capitalizar una demanda efectiva de cooperación.
Primero, porque hay antagonismo en la compresión que
los estados donantes tienen sobre los problemas colombianos
y por ende del Distrito y segundo, por la deficiente coordinación
operativa existente entre donantes y receptores que dispersa
los esfuerzos a la hora de trabajar en objetivos comunes y
dificulta la concertación de prioridades en materia
de desarrollo, inversión y ejecución.
Teniendo en cuenta que Colombia es considerado un país
de ingreso medio, la prioridad debe ser entoces, saber cómo
integrar el Distrito dentro del marco de las prioridades de
la cooperación internacional, ya que estas fuentes
reservan sus recursos a aquellas sociedades más pobres.
Es necesario subrayar la importancia de incrementar los recursos
de la ayuda internacional, pues los requerimientos de montos
del apoyo de la comunidad internacional se consideran insuficientes
respecto a las necesidades que demandan los problemas que
tiene Colombia. De hecho, en la actualidad los recursos que
vía cooperación llegan a Colombia no representan
ni siquiera medio punto del PIB y de acuerdo a los cálculos,
la Capital necesitaría para los próximos años
que estos aumenten entre el 5% y el 10% del PIB nacional.
La Banca Multilateral como mecanismo de financiación
La política de financiación desarrollada por
la administración del alcalde Mockus y por la mayoría
de sus antecesoras ha sido la combinación de fuentes
internas y externas que han privilegiado, una estrategia de
endeudamiento proveniente de fuentes internas. Existe el riesgo
cambiario y los efectos de devaluación, la opción
de endeudamiento externo trae grandes inconvenientes pues
manejar dichos montos es difícil dado el peligro constante
de que se incrementen.
En cifras, del total del cupo de endeudamiento vigente que
asciende a la suma de US$778.000.000 y del cual a junio 30
de 2003 se ha utilizado US$689.574.255,14 un 52,72% corresponde
a endeudamiento interno y un 47,26% a endeudamiento externo,
éste con una proporción que corresponde a crédito
con Banca Multilateral.
Respecto a este último, existe cierta prevención
frente al mismo. Si bien los proyectos que se financian a
través de estos créditos son muy concretos,
también se caracterizan por ser muy limitados.
Ahora bien, aunque los argumentos dados respecto a la estrategia
de privilegiar la opción de endeudamiento interno tienen
razón de ser pues, se refieren a la disminución
de riesgo cambiario, menores plazos de desembolso y facilidad
de contratación, éstos también tienen
sus contratiempos. Si bien se disminuye el riesgo cambiario,
la agilidad de los desembolsos no siempre constituye una ventaja.
Dado el afán de las administraciones, el tiempo de
dos a cuatro meses que tarda el desembolso de estos créditos,
en muchos casos resulta insuficiente, para diseñar,
analizar y evaluar los programas en los cuales dichos montos
deben ser invertidos.
Quizás, más que privilegiar la opción
de endeudamiento interno para disminuir el riesgo cambiario
está el hecho de que el procedimiento de endeudamiento
con la banca interna tarda poco tiempo mientras que el tiempo
de trámite para acceder a créditos con la Banca
Multilateral tiene un periodo de duración aproximado
de 18 meses, lo que sería cerca de la mitad del periodo
de gestión de un Alcalde.
En
este sentido, la posibilidad de endeudamiento con la Banca
Multilateral ha sido menos evaluada. Un análisis diría,
por ejemplo, que los 18 meses que tarda la aprobación
de los créditos que incluye varias etapas que van desde
el diagnóstico de la situación hasta la evaluación
del proyecto, permite la acción programada de planes
puntuales para suplir necesidades concretas. O que las cláusulas
específicas –medioambiental y social–,
propias de este tipo de créditos, impide que el desarrollo
de cualquier programa degrade el ambiente y afecte las condiciones
de la población. De hecho, la evaluación que
se hizo a propósito del crédito contratado con
el BID por la suma de 100 millones de dólares y que
se invirtió en gran parte para el proyecto de Transmilenio,
arrojó como conclusiones la excelencia en la consecución
de lo programado, en el cumplimiento por parte del Distrito
de las cláusulas medioambiental y social y en cuanto
al aspecto financiero, en un monto de menor cuantía
que si se hubiera hecho mediante crédito interno.
Todo parece indicar, que la estrategia de endeudamiento adoptada
hasta el momento resulta funcional para la gestión
de los Alcaldes de turno más no como una política
de financiación de proyectos que busque mayores ventajas
financieras, de pago y de ejecución de proyectos acordes
con las necesidades de la población y las limitaciones
económicas de la capital.
Inversión extranjera: características
y tendencias
Durante los años noventa, la inversión extranjera
en Colombia experimentó una tendencia creciente, multiplicándose
casi en doce veces. En particular en 1997 la afluencia de
inversión extranjera hacia el país alcanzó
un montó de US$5.639 millones, con un crecimiento de
81% con respecto al año anterior. Sin embargo, en los
últimos tres años la situación ha cambiado
dramáticamente como consecuencia de la recesión
de la economía nacional y local que, en 1998 y 1999,
presentó fuertes contracciones en la mayoría
de los sectores, situación que aún persiste
aunque en menor escala. De hecho, los flujos provenientes
de capital externo en 1998 presentaron una caída del
48% y del 68% en 1999, ambos casos con respecto al año
anterior.
Aunque las cifras demuestren que “durante el primer
trimestre de 2003, la Inversión Extranjera en Colombia
aumentó 30% con respecto al mismo periodo de 2002,
al pasar de MM3 US$ 197 a MM US$ 255”, este comportamiento
obedece a “una recuperación de la Inversión
Extranjera de Portafolio (IEP) más no de la Inversión
Extranjera Directa (IED)”, la cual ha descendido. En
este sentido, la característica que hoy condiciona
los montos de IE en Colombia radica efectivamente, en que
la mayoría de éstos se concentran en inversión
de capitales–volátiles, generalmente cortoplacistas
y muy riesgosos, dado el efecto golondrina mas no en un tipo
de inversión estructural que tenga como propósito
establecer empresas en el país.
Esta perspectiva plantea serios problemas para el desarrollo
sostenido de Colombia y también de la capital. Aunque
las estadísticas demuestren que Bogotá concentra
en promedio el 70% de la inversión colombiana con un
monto de US$1.440 millones según datos del 2001 y que,
incluso, supera el promedio per cápita de IED establecido
en US$136 para América Latina, ubicándose al
mismo nivel que Argentina, Costa Rica y Venezuela, en términos
reales, la situación socioeconómica de la ciudad
no mejora. La tasa de desempleo sigue siendo muy elevada,
18,6% y de subempleo de 34,5%.
Las razones que explican el hecho de que la Inversión
extranjera que llega al país es IEP y no IED tienen
que ver principalmente, con la situación de riesgo
e inseguridad que caracteriza al país y también
a la capital. Respecto al entorno nacional, las dificultades
que existen para atraer IED son, entre otras: problemas de
orden público que generan inseguridad física
de los inversionistas e inversiones, la no-existencia de seguridad
jurídica y la inestabilidad en las reglas de juego,
como las periódicas reformas tributarias y razones
particulares que están relacionadas con la regulación
y el control de algunos sectores”.
Respecto al entorno distrital, las dificultades más
notorias se presentan en el ámbito de la seguridad
y la infraestructura y recursos. Aunque éstas han mejorado
profundamente a partir de las últimas administraciones,
gracias a los esfuerzos encaminados a incrementar la seguridad
de la ciudad mediante la modernización de la policía
y el fomento de la participación ciudadana por medio
de la denuncia, las cifras demuestran que en materia de competitividad
resta mucho por hacer.
Por otro lado, están los problemas de comunicaciones
e infraestructura. En materia de cobertura del servicio de
telefonía local sólo ofrece 37,6 líneas
por cada 100 habitantes, siendo sin embargo el mejor para
Colombia. El servicio de transporte ha mejorado significativamente
con la introducción del sistema de Transmilenio, que
cubre aproximadamente el 12% de la demanda por transporte
público de la ciudad y se proyecta a cubrir la totalidad
de las principales rutas, todavía la mayoría
de los vehículos que circulan por la ciudad son privados,
lo que genera problemas de congestión y movilización.
Atraer inversión extranjera no sólo es importante
para el desarrollo económico de la ciudad sino, también,
para el del país. Como el principal centro receptor
de IE en Colombia al concentrar aproximadamente el 70% de
la inversión que llega y al ubicarse como el tercer
principal destino de inversión en Latinoamérica
“captando un promedio de US$28.5 per cápita de
inversión extranjera directa”. Bogotá
resulta ser un enclave estratégico para el desarrollo
nacional.
* Este artículo se basa en un documento de análisis
elaborador por el Centro de Pensamiento Estratégico
Internacional (CEPEI) y la Universidad del Rosario. El documento
completo en www.cepei.org
*
Director CEPEI.
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