En 1991 se presentan cambios profundos y sustanciales en la sociedad casanareña: de una parte, con la promulgación de la Constitución Política se convierte a la intendencia en nuevo departamento, se produce la primera elección popular de Gobernador, y se impulsan los procesos de descentralización y modernización del Estado; por otra, se declara la comercialidad de Cusiana, el hallazgo petrolero más importante en el ámbito nacional, induciendo un cambio acelerado de una sociedad tradicional y aislada del contexto nacional, a una cada vez más insertada en el proceso de la globalización; y –en materia de participación ciudadana– se incorporan 8 municipios al Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), lo que permite la transferencia de la metodología de gestión pública “participativa, transparente y eficiente”, que acercaba el Estado a la comunidad.

En pleno auge de la explotación petrolera y con el entusiasmo producido por una nueva Constitución más democrática, descentralizada, pluralista, participativa y que reivindicaba la autonomía de las entidades territoriales, la experiencia de los Consejos Municipales de Rehabilitación se aplica en los 19 municipios del departamento bajo la figura de los Consejos de Participación Ciudadana (CPC), los cuales operaban como verdaderas asambleas populares para la priorización del gasto público social.

Cusiana. Foto Chano

Infortunadamente este proceso democrático de planeación participativa no tuvo continuidad después de 1995, por tres razones fundamentales: El PNR se transformó en Red de Solidaridad Social, cambiándose el enfoque político por uno más asistencial. El cambio de administración departamental que desplazó el énfasis en la participación ciudadana al énfasis en el fortalecimiento institucional del departamento, abandonado los CPC como espacios de encuentro del Estado con la Sociedad Civil. Y la sociedad civil no había logrado niveles importantes de empoderamiento, considerándose la participación como un “favor” del gobernante y no como un derecho y un deber ciudadano.

No obstante lo anterior, la Ley 152/94 reglamentó la conformación de los Consejos Territoriales de Planeación (creados por el artículo 340 de la Constitución Nacional) y, gracias al impulso dado por el Consejo Nacional de Planeación con la convocatoria al Primer Congreso Nacional de Planeación (1995), se empiezan a conformar los Consejos Territoriales (CTP). Se trataba de espacios relativamente pequeños donde había representación de los sectores económico, social, educación, salud y medio ambiente, que no contaron con un proceso previo de información y sensibilización hacia la comunidad sobre los alcances, potencialidades y limitaciones de la planeación participativa.

El inicio de los CTP se da en un contexto territorial caracterizado por los impactos derivados de la explotación y la bonanza petrolera, una gran expectativa a nivel local por la inversión de los recursos de las regalías, una población dispersa, fragmentada y con bajos niveles de organización, una profunda crisis institucional derivada de la destitución del gobernador y la realización de un nuevo debate electoral, y el creciente deterioro del orden público por la disputa del control territorial entre la guerrilla, en las zonas de cordillera, y grupos paramilitares, en las zonas de piedemonte y sabana.

En este contexto y con el apoyo del Gobierno Departamental se adelanta durante 1997 el proyecto de “fortalecimiento a la planeación participativa”, el cual coincidió con el debate para la elección de alcaldes y gobernadores para el período 1998 – 2000 y que fue muy rico en cantidad y calidad de experiencias, cuyo mejor reconocimiento fue la publicación de 13 de las 19 Trochas Municipales, iniciativa impulsada por el Consejo Nacional de Planeación.

A finales de 1997 se tenían conformados los 19 CTP y el Consejo Departamental se había posicionado como vocero y garante de la planeación participativa en el Departamento. Sin embargo, debido a la falta de experiencia en el manejo de las relaciones de estos espacios de la sociedad civil con los entes gubernamentales, no se asumió una actitud proactiva y propositiva para la renovación de los CTP, dejando la iniciativa en las nuevas autoridades de planeación. El resultado fue funesto: la mayoría de las administraciones terminaron excluyendo a los consejeros(as) más activos, reemplazándolos con criterios clientelistas y perdiéndose la dinámica que se traía, dejando en entredicho la sostenibilidad del proceso.

Durante el trienio 1998 – 2000 la falta de voluntad política hacia la planeación participativa determinó que los Consejos Territoriales entraran en una crisis sistémica (de identidad, de legitimidad y de financiamiento) y el proceso quedó bajo la responsabilidad de algunos consejeros(as) municipales comprometidos y del Consejo Departamental de Planeación, el cual mantenía alguna dinámica gracias a la realización periódica de sus reuniones y al hecho de haber logrado introducir en la Ordenanza Departamental un artículo donde se establecía la obligación del Gobierno Departamental de brindar el apoyo logístico requerido para el ejercicio de la planeación participativa.

Dos elementos coyunturales permitieron mantener vigentes los CTP: la discusión sobre la participación en la formulación de los POT (Ley 388/97), y la convocatoria a la Trocha Nacional Ciudadana que fue presentada a consideración de los candidatos a la Presidencia de la República para el período 1998 – 2002.

En el momento de la campaña electoral para el período 2001 – 2003 el panorama de los Consejos de Planeación era desconsolador: la mayoría estaban desintegrados, los consejeros(as) desmotivados(as) y había una inmensa frustración sobre la viabilidad de la planeación participativa. En esas condiciones y ya bajo las nuevas administraciones, se repite el proceso vivido anteriormente y los “nuevos” Consejos de Planeación son reestructurados de manera formal y sólo tenidos en cuenta para dar el concepto sobre los nuevos planes de desarrollo.

En estas circunstancias el Consejo Departamental de Planeación se plantea por primera vez la elaboración de un Plan de Acción para concentrar esfuerzos en la conformación del Sistema Departamental de Planeación, empezando por la reactivación de los CTP municipales y la promoción de espacios de encuentro para intercambiar experiencias.

Así, con un pequeño apoyo del Gobierno Departamental y de la industria petrolera (Asociación Santiago de las Atalayas) se logró una cierta reactivación del proceso que posibilitó la realización de dos Congresos Departamentales de Planeación, una mínima capacitación a los consejeros(as) sobre la evaluación y seguimiento a los planes de desarrollo, la participación en los Congresos Nacionales de Planeación realizados en Pereira (2001) y Manizales (2002), así como una presencia activa en las reuniones del Sistema Nacional de Planeación.

Este nuevo aire en el proceso ha permitido plantear nuevos interrogantes que tienen que ver con la legitimidad de los consejeros de planeación frente a los sectores que dicen representar; la construcción de un relacionamiento diferente con las autoridades de planeación que permita la interacción permanente y la interlocución activa, facilitando el acceso a la información de una manera suficiente y oportuna; y sobre todo, preguntarnos:

¿Cuáles son los obstáculos que impiden a los CTP movilizar a los pobladores hacia la democratización de la vida local y la planeación participativa del desarrollo territorial?

La búsqueda de respuestas a estos interrogantes ha sido intuitiva, empírica y nada sistemática, apostándole a la falta de voluntad política –expresada en escasez de recursos y falta de reconocimiento– como el principal limitante para dinamizar y empoderar a los CTP.

La experiencia vivida hasta el momento ha puesto en evidencia que la participación sólo puede jugar un papel determinante en la orientación de las políticas públicas y en la transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, si se cumplen dos condiciones “de una parte, una decidida voluntad de los gobiernos (nacional, regionales y municipales) de crear las oportunidades para el ejercicio de la participación. De otra, la existencia de ciudadanos y ciudadanas, de organizaciones sociales y de agentes participativos que hagan uso de esas oportunidades y las traduzcan en acciones encaminadas a democratizar y cualificar los resultados de la gestión pública.” Como lo plantean Fabio Velásquez y Esperanza González.

Por todo lo anterior es urgente en términos del proceso aprender a aprender de las experiencias, es decir, producir conocimiento pertinente a partir de la propia práctica social para potenciarla en el contexto de la construcción de una cultura democrática participativa.

Este será uno de los retos del III Congreso Departamental de Consejos Territoriales de Planeación de Casanare, que se realizará en el mes de octubre del presente año.