Estos esfuerzos se enmarcan en un propósito de consolidar un modelo de gestión pública orientada a resultados. Esto implica que, tal como lo exige la Ley 152 de 1994, los planes de desarrollo en su parte general se fundamenten en un diagnóstico de la situación y fijen objetivos y metas nacionales y sectoriales, los cuales se convierten en punto de referencia para el diseño de las estrategias y programas, y para el seguimiento y la evaluación (ver en el recuadro las recomendaciones que el DNP formula a las entidades territoriales).

La razón de ser de esta exigencia legal es muy clara: cada gobierno debe precisar cuál es la situación que encuentra y establecer públicamente hasta dónde la va a modificar durante su período. Sin embargo, en el caso de la política de descentralización el plan de desarrollo se caracteriza por un diagnóstico muy precario y por muy pocos objetivos y metas cuantificables. Se trata, en buena parte, de un catálogo de buenas intenciones.

El balance que hace el gobierno Uribe de los resultados alcanzados por la descentralización es desfavorable. En la introducción el documento señala que la situación del Estado es preocupante por los problemas de corrupción, politiquería e ineficiencia, e indica que “la descentralización no ha reducido el despilfarro y no ha podido instaurar una cultura de rendición de cuentas.” Indica que aunque el gasto social ha aumentado en forma importante, los resultados no han sido consecuentes con los recursos asignados, especialmente en el sector educativo. En agua potable, simplemente presenta los datos del año 2001, pero no presenta ningún balance sobre la evolución.

Esta primera aproximación es bastante deficiente; el documento debería especificar cómo ha sido el comportamiento por regiones y municipios, así fuera en un anexo, para poder entender las diferencias en cuanto al desempeño municipal y no generalizar indebidamente. Además, las metas deben ser la agregación de las metas locales y departamentales. Es necesario también explicar los factores que impidieron que se alcanzara una mejor cobertura y sería muy conveniente comenzar ya a explicar qué se ha venido haciendo con la Ley 715 de 2001 y cuáles son sus avances y sus resultados parciales.

El capítulo sobre descentralización y ordenamiento territorial es vago, tanto en el diagnóstico como en las metas y objetivos. Lo mínimo que se espera es que el órgano máximo de planificación del país presente un diagnóstico que permita comprender cuál es la situación actual en cada uno de los temas considerados y cuáles son las razones que inciden en dichas situaciones. Sin embargo, hay muy poco de lo segundo y casi nada de lo primero.

El Plan considera que hay tres grandes problemas: serias deficiencias en la democracia política local; insolvencia de las entidades territoriales y deficiencias en la distribución de funciones y en la capacidad de gestión; y deficiencias del modelo de ordenamiento territorial. El diagnóstico y las estrategias propuestas están organizados alrededor de estos tres grandes temas.

En el tema de la democracia política el diagnóstico se desarrolla en unpárrafo de 80 palabras. Básicamente dice el plan: que los ciudadanos no han asumido plenamente sus derechos y deberes en materia política lo cual se debe, entre otras cosas, a la ausencia de voluntad política de los gobernantes para llevar a cabo una administración participativa y transparente, a la falta de conciencia de los ciudadanos, a deficiencias en los mecanismos e instancias de participación y a las limitaciones que establece el conflicto armado. Esto es todo.

Evidentemente hay algo de cierto en cada una de estas afirmaciones, pero en la manera en que están planteadas son tan generales que resultan poco útiles para diseñar una estrategia de mejoramiento de la democracia local. ¿Es igual la situación en todos los municipios?, ¿en ningún municipio los ciudadanos han asumido sus deberes y derechos? ¿No hay experiencias de control social? ¿Cuáles son las deficiencias de los mecanismos de participación? ¿Cuántos y cuáles municipios se ven afectados por el conflicto armado?

Si el diagnóstico no es preciso, las propuestas de intervención tampoco. El Plan presenta un catálogo de ideas de acciones, la mayoría de ellas interesantes y quizá muy relevantes, pero no hay ningún objetivo ni meta concreta a alcanzar. Por ejemplo, se ofrece que se diseñarán e implementarán sistemas de información sencillos y confiables que puedan ser consultados por los ciudadanos, pero no se dice cuántos, ni en qué municipios, ni en cuánto tiempo. O impulsar la conformación de veedurías o identificar focos de corrupción y definir sistemas de control. Todas son medidas necesarias, pero tal como están planteadas parecen los resultados de un seminario sobre los problemas generales de la democracia local y no un plan de desarrollo. Adicionalmente, el Plan sostiene que la participación activa y responsable de la comunidad debe comenzar desde el nivel local y que las administraciones locales propenderán por una participación eficiente y permanente mediante diversos instrumentos. Pero el documento no dice qué va a hacer el Gobierno Nacional para estimular a los municipios a desarrollar estas actividades ni cuál es la cobertura esperada de estas acciones.

Pero si en materia de descentralización política llueve, en el campo de la descentralización administrativa y fiscal no escampa. Todo el diagnóstico se despacha en dos párrafos donde se afirma que hay problemas de insolvencia de buena parte de los departamentos, distritos y municipios y se incluyen las únicas cifras que trae el texto: 364 entidades territoriales se encuentran en procesos de saneamiento (22 departamentos y 342 municipios). De otra parte, se plantea que la Ley 715 de 2001 aclaró las competencias en los sectores de educación, salud y saneamiento básico, pero que persisten problemas de definición de competencias y rendición de cuentas en otros sectores y servicios. Nuevamente, eso es todo. Las acciones propuestas son, por tanto, generales: se apoyará a las entidades territoriales que necesiten y soliciten programas de saneamiento fiscal, se promoverán reformas legislativas en las normas de endeudamiento, se racionalizará la oferta de crédito y cofinanciación territorial y se continuará con la racionalización de gastos, en lo que respecta a los problemas de insolvencia.

Por otra parte, se considera que el sistema tributario territorial es inadecuado y que la gestión es muy débil, para lo cual se tramitarán reformas a los impuestos territoriales y se solicitarán facultades al Congreso para expedir un estatuto tributario territorial. En este caso sí se fijan metas: los ingresos tributarios territoriales crecerán el 23%, el 21% y el 16% durante los tres años siguientes a su entrada en vigencia.

Finalmente, el Plan considera que hay problemas con la capacidad de gestión de las entidades territoriales. El diagnóstico es sintético y concreto: “A pesar de la descentralización política, administrativa y financiera persisten problemas de… baja capacidad de gestión de las entidades territoriales.” Esta afirmación es indudablemente cierta, pero tal como está formulada podría aplicarse a una cantidad enorme de países o a la situación del país hace diez años. Nuevamente, afirmaciones tan generales sirven muy poco para orientar una estrategia de fortalecimiento de la capacidad de gestión. Sin embargo, esto no es obstáculo para que el Plan elabore una lista interesante de muy buenas intenciones: redefinir la asignación de competencias según las potencialidades y requerimientos de diferentes tipologías de municipios y departamentos, propiciar la cooperación entre los diferentes niveles de gobierno, identificar y analizar experiencias exitosas de asociación en la prestación de servicios, diseñar y establecer un observatorio de la descentralización, apoyar a las entidades territoriales con metodologías de gestión pública transparente y eficiente, mejorar los instrumentos y procesos de gestión técnica y administrativa, y fortalecer la carrera administrativa. Se trata de un catálogo de acciones generales sin objetivos y metas por alcanzar.

El esquema anterior se repite con el tema del ordenamiento territorial. Todo el diagnóstico se desarrolla en un párrafo cuya conclusión central es la siguiente: “Los avances de la descentralización y la evolución de los procesos de desarrollo socioeconómico y político han puesto en evidencia la rigidez de la organización político–administrativa vigente.” Sin embargo, el Plan no presenta por ningún lado evidencia alguna y las acciones propuestas son listados de buenas intenciones.
Muy probablemente la vaguedad de la estrategia de descentralización se debe a la carencia de recursos para llevar a cabo las acciones enunciadas. Pero aún así el diagnóstico debería aproximarse más a los parámetros que el propio DNP les exige a las entidades territoriales. Y si hay poca plata, debería fijar prioridades y concentrar los escasos recursos en ellas.